LA PROTECTION DES REFUGIES ET DES PERSONNES DEPLACEES EN DROIT INTERNATIONAL HUMANITAIRE
La question des réfugiés et des déplacés est devenue l'une des plus importantes de ce siècle. Chassés de leurs foyers par les guerres inter ou intra-étatiques et les violences étatiques, des millions d'êtres humains sont aujourd'hui réfugiés, presonnes déplacées, migrants forcés. De Solferino à N'djamena, en passant par la l'Algérie, la Tchétchénie, la Palestine, le Rwanda, le Burundi, l'Irak, le Darfour... le sort des réfugiés et des populations civiles déplacées à l'intérieur de leur pays est la préoccupation majeure de la société internationale.
Cependant, la question est de savoir dans quelle mesure le droit international en tant qu'ensemble des règles internationales conventionnelles ou coutumières, destinées à protéger la personne humaine en cas de conflits armés, a-t-il créé un régime cohérent et complet de protection des personnes qui fuient les périls d'un conflit armé. Codifié à partir de 1864, le Droit International Humanitaire ou Droit des conflits armés répond aux besoinbs des réfugiés qui, lors d'un conflit armé international, se trouvent sur le territoire de l'un des belligérants (Cf. articles 73 et 74 du Protocole I de la Convention I de Genève). Il protège en outre les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays lors d'un conflit armé international ou non international.
Marquée par l'ampleur de la question des réfugiés et l'interdépendance de ses aspects, la communauté internationale a instauré un système de protection internationale des réfugiés et mis en place les programmes de protection et d'assistance des personnes déplacées à l'intérieur des frontières de leur pays. Tout de même, il est à souligner que l'histoire de la protection internationale des réfugiés a connu sonapogée à l'époque de la SDN lorsque, en réponse à la question des mouvements des réfugiés de la première guerre mondiale, notamment en Russie et dans les balkans, la SDN nomma, en septembre 1921, le Norvégien FRIDTJOF NANSEN au poste du HCR. Mais, en réalité, un droit moderne des réfugiés tel que nous le connaissons aujourd'hui, ne fut instuaré que le 28 juillet 1951 avec l'adoption de la Convention au statut des réfugiés.
Le droit international des réfugiés assure une protection aux personnes qui ont fui leur pays parce qu'elles craignent avec raison d'être persécutées du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un certain groupe social ou de leurs opinions politiques et qui ne peuvent ou, du fait de cette crainte, ne veulent se reclamer de la protection de leur pays (Cf. article premier de la Convention relative au statut des réfugiés). De cette définition, il en ressort avec évidence que les bénéficiaires de la protection internationale, telle décrite, sont beaucoup moins nombreux que les personnes victimes de persécutions énoncées dans l'article premier de la Convention de Genève de 1951, c'est-à-dire les réfugiés au sens strict du terme. D'où la Convention de l'OUA sur les réfugiés en Afrique de 1959 (article premier, paragraphe 3) et la Déclaration de Carthagène de 1984. Elles donnent une extension de la définition de réfugiés: elles inscluent les victimes d'une agression, d'une occupation extérieure, d'une domination étrangère, d'événements troublant gravement l'ordre public de leur pays et de violations massives des droits de l'Homme, comme il est souvent le cas dans les pays du Sud. Mais comment s'opère cette protection?
L'humanitaire est une activité qui vise à porter secours en pays étrangers, mais ausssi sur le territoire national, aux personnes nécessisteuses ou aux victimes de guerre et toute autre catastrophe. A la différence des autres formes de solidarité internationale, l'aide humanitaire ne prétend pas transformer les sociétés mais aider ses membres en période de crise. En effet, dondé pour aider à la réinstallation de plus d'un million de réfugiés européens déracinés par la seconde guerre mondiale, le HCR n'avait qu'un mandat de trois ans. mais les nombreux mouvements des popultaions de l'après-guerre, notamment lors de la crise hongroise de 1956, ont incité l'ONU à reconduire le mandat du HCR par périodes de cinq ans et progressivement, son action s'est étendue à la protection et l'assistance non seulement des réfugiés, mais aussi d'autres catégories de personnes fragilisées, à savoir les demandeurs d'asile, les populations déplacées et les personnes rapatriées. Le mandat assigné au HCR englobe diverses: promouvoir et garantir la protection internationale des réfugiés en vertu de la Convention de genève de 1951; sensibiliser l'opinion publique et les gouvernements sur les questions intéressants les réfugiés; fournir une assistance matérielle aux réfugiés; faciliter le rapatriement volontaire des réfugiés ou leur insertion économique dans le pays d'accueil; et oeuvrer au regroupement familial. Le HCR agit dans le cadre politique défini par l'Assemblée générale et le Conseil Economique et Culturel (ECOSOC) de l'ONU. Il intervient dans les domaines de la protection, de l'assistance humanitaire et de la recherche des solutions durables. Il supervise la mise en oeuvre de la Convention de 1951 par les Etats et essaie, avec ces derniers, de trouver solutions aux problèmes des réfugiés.
1. La protection
La protection est d'abord juridique. Elle consiste à encourager l'adhésion aux accords internationaux relatifs aux droits des réfugiés, des apatrides et des personnes déplacées; et à vérifier régulièrement que les pays concernés s'y conforment. La protection est aussi physique. Elle consiste à protéger les réfugiés, les personnes déplacées et les apatrides contre les éventuelles exactions et violations répétées des droits de l'homme dont elles peuvent être victimes dans les pays d'accueil, notamment: la violence sexuelle, les exploitations et agressions de toutes les sortes, les discriminations, etc.
2. L'assistance humanitaire
A chaque grande crise, une machine humanitaire s'est mise en place: les organismes internationaux, au premier rang desquels le HCR et le CICR, ainsi que les organisations non gouvernementales effectuent un éprouvant travail de protection des réfugiés et des personnes déplacées. Le HCR, le CICR et les ONG débarquent, envoient des missions exploratoires qui négocient avec les autorités du pays où se trouvent les populations en détresse pour intervenir, organiser l'aide humanitaire et déterminer les moyens techniques et humains à mettre en oeuvre pour protéger les populations qui fuient ces désastreuses calamités.
Le HCR coordonne l'action de ses nombreux partenaires sur le terrain: l'organisation de l'hébergement, le ravitaillement en vivres (nourriture et eau), la mise en place d'installations sanitaires et de soins médicaux, etc. Cette assistance est considérée comme une forme de protection des droits de l'homme, dans le sens où chacun, conformément aux différents instruments internationaux de protection des droits de l'homme, a le droit d'être à l'abri de la faim, d'être éduquée et d'avoir un logement adéquat.
3. Les solutions durables
Pour résoudre définitivement les problèmes des réfugiés, le HCR les aide soit à rentrer chez eux (rapatriement volontaire), soit à s'intégrer dans le premier pays d'asile, soit encore à se réinstaller dans les pays tiers. Grâce à l'ensemble de ces moyens, et au-delà de l'aide directe, le HCR conribue à la reconstruction des structures sociales des communautés de réfugiés.
Cependant, la question des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays est âprement discutée et leur protection n'est pour l'heure que marginalement du ressort du HCR. Le statut de réfugié n'impliquant le franchisssemnt d'une frontière internationale, faut-il réunir les déplacés de guerre et les réfugiés dans une même catégorie juridique et les protéger de manière égale? D'autant plus que depuis la fin de la guerre froide, le nombre de guerres civiles et de conflits ethniques a considérablement augmenté et, conjointement, celui des déplacés internes. Ils sont aujourd'hui entre 20 et 25 millions à travers le monde. Ces personnes qui n'ont pas franchi de frontières internationales, ne sont pas protégées par les mêmes Conventions internationales que celles dont bénéficient les réfugiés. Pourtant, elles vivent le même drame et endurent les mêmes souffrances. C'est dans ce contexte que se manifeste la spécificité de l'intervention du CICR.
Les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays sont des personnes qui ont été forcées ou contraites à fuir ou quitter leur foyer de résidence habituel, notamment en raison d'un conflit armé, de situations de violence généralisée, de violations massives ou flagrantes des droits de l'homme ou en raison des catastrophes naturelles ou provoquées par l'homme, et qui n'ont pas franchi les frontières internationalement reconnues d'un Etat. Les déplacés de guerre font partie de la population civile affectée. A ce titre, ils sont protégés par le DIH et bénéficient des programmes de protection et d'assistance que le CICR met en oeuvre en application du mandat que lui ont conféré les Etats. Fondé à Genève en 1863, le CICR est un organisme impartial de caractère privé. C'est une «institution neutre dont l'activité humanitaire s'exerce spécialement en cas de guerre, guerre civile ou de troubles intérieurs»(Statuts du CICR, article 4) qui «s'efforce en tout temps d'assurer protection et assistance aux victimes militaires et civils desdits conflits et de leurs suites directes» (Didier Rouget, Guide de la protection internationale des Droits de l'Homme, La pensée sauvage, p. 38).
En effet, les activités de protection et d'assistance développées par le CICR sont mises sur pieds sopus deux angles d'interventions: les personnes protégées et la conduite des hostilités. Le premier concerne les blessés et les malades (Convention I), les naufragés (Convention II), les prisonniers de guerre (Convention III) et les civils (Convention IV). Le second angle d'intervention se rapporte à la distnction entre les objectifs militaires et civils, à la notion de la proportion, de la précaution et de la limite des méthodes et moyens de la guerre. Aussi, faut-il souligner qu'en dehors du cadre fixé par les Conventions de genève et ses Protocoles (I et II), en cas de troubles et tensions internes, le CICR peut, en usant de son droit d'initiative humanitaire, avec l'accord de l'Etat concerné, intervenir. Outre la visite des prisonniers de guerre et les internés civils, le CICR fourni également des secours aux populations des territoires occupés, recherche les personnes disparues (tracing and family réunification), propose des bons offices pour faciliter l'établissement de zones sanitaires, reçoit les demandes d'aide de la part des personnes protégées, transmet des messages des familles aux prisonniers , etc. La protection des déplacés de guerres et réfugiés se fait en leur apportant une aide de manière à les mettre à l'abri d'une attaque et de mauvais traitements, à rendre vains les efforts pour les annihiler ou à les faire disparaître, et satisfaire à leur besoin de sécurité. Bref, il s'agit de veiller à l'application des règles humanitaires et assister les personnes que le droit protège: qu'elles ne meurent pas de faim, qu'elles ne soient pas maltraitées, qu'elles ne disparaissent pas, qu'elles ne soient pas attaquées. Gardien des règles de «bonne conduite» auxquels sont soumis les pays signataires des Cinventions de Genève de 1949 et de ses deux Protocoles additionnels, le CICR, dans le cadre de la protection et de la promotion du DIH, envoie des déléguées dans les zones de conflits pour veiller à l'application des règles élémentaires de conduite des hostilités et assurer la protection des victimes des conflits armés parmi lesquels les réfugiés et les déplacés.
Tout bien considéré, il importe de souligner que le déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays obéit aux principes directeurs établit en conformité et à l'inspiration du droit international des droits de l'homme et du droit international humanitaire. Y sont identifiés les droits et garanties concernant la protection des personnes contre les déplacements forcés aisnis que la protection et l'aide qu'il convient de leur apporter au cours du processus de leur déplacement et pendant leur retour, leur installation et leur réintégration.
Qu'à cela ne tienne, c'est depuis1968 que l'histoire de l'humanitaire a connu d'énormes avancées. C'était pendant la guerre de Biafra. Envoyés par la Croix-Rouge française, Bernard Kouchner et xavier Emmanuelli, contrairement aux engagements de la Croix-Rouge, décidèrent de témoigner et de sensibiliser l'opinion publique afin de déclencher une réaction immédiate. C'était révolution donna naissance des Médecins sans frontières en 1971. Mais il faudra attendre les anées 1980 pour une émergence consistante et remarquable application du «sansfrontiérisme», mouvement qui a été à la base de nombreuses ONG réunissant chacune différents corps de métiers: médecins, parmaciens, ingénieurs, professeurs, avocats, juristes, vétérinaires, marins, sportifs, etc.
De par sa définition, une ONG est un groupement qui n'a pas été constitué par une entité publique ou par voie d'accord intergouvernemental, qui exerce una activité nationale ou internationale d'intérêt général, et dont les buts, le rôle et le fonctionnement ont un caractère privé de sa constitution, la nature bénévole de ses activités et son indépendance à l'égard des gouvernements et des organistaions intergouvernementales (Didier Rouger, op. cit., p. 253). En France, le terme ONG est utilisé par opposition aux structures qui dépendent de l'Etat. Il désigne les associations régies par la loi 1901, à but non lucratif et intervenant dans le cadre de la solidarité internationale.
Par leurs objets, leur structure, leur taille, leur implantation, leur champ d'activité et leurs méthodes d'action, les ONG sont diverses et leurs activités très variées. Cependant, le rôle qu'elles jouent dans la protection des réfugiés et des déplacés de guerre reste, pour le moins que l'on puisse dire, non négligeable. Outre l'aide aux victimes, les ONG fournissent des informations sur les violations des droits de l'homme et du droit humanitaire pour susciter études et réactions directes de la communauté internationale, et apportent un soutien aux victimes de ces violations. Reconnaissant leur importance, le HCR et le CICR ont d'ailleurs mis sur pieds le cadre de leurs consultations avec les ONG et, actuellement, elles apparaissent comme des interlocuteurs privilégiés dans la protection des réfugiés et des déplacés de guerre.
Par leurs actions sur terrain et leur tenacité, les ONG se sont rendues indispensables à la communauté internationale. Elles sont présentes et se déplacent dans les zones de conflits et post-conflits, font face aux effets des conflits - comme le déplacement massif des populations - et développent des activités nécessaires à la vie (ou la survie) des populations en exil (eau, nourritue, abris, soins de santé primaires...). Elles s'occupent également de l'éducation, l'agriculture, l'artisanat, la sanitation, le transport, la réhabilitation, la construction et certaines d'entre elles interviennent dans le cadre d'assistance juridique des réfugiés et des déplacés de guerre.
Pour conclure, les «personnes qui, avant le début des hostilités, sont considérés comme apatrides ou réfugiés au sens des instruments internationaux pertinents acceptés par les Parties intéressés ou la législation nationale de l'Etat d'accueil ou de résidence seront, en toutescirconstances et sans aucune distinction de caractère défavorable, des personnes protégées au sens des titres I et II de la IVème Convention. Les Hautes Parties Contractantes et les Parties en conflit facilitent dans toute mesure du possible le regroupement des familles dispersées en raison des conflits armés et encourageront notamment l'action des organisations humaniatiares qui se consacrent à cette tâche conformément aux dispositions des conventions et du présent Protocole et conformément à leur règle de sécurité respectives.»